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환곡 (還穀) |
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흉년이나 춘궁기(春窮期)에 곡식을 빈민에게 대여하고 추수기에 이를 환수하던 진휼제도(賑恤制度)를 말한다. 환상(還上) 또는 환자(還子)라고도 한다. 전근대사회의 농민들은 대부분 영세 자작농이나 소작농으로 근근이 생활했으며, 농업생산기술이 발전하지 않아 기상변화에 따라 생산량이 크게 차이가 났다. 따라서 흉년이 들 경우 당장 생계가 곤란함은 물론, 종자곡(種子穀)마저 떨어지는 경우가 빈번했다. 이에 국가는 농업 재생산을 원활하게 유지하고, 농촌의 안정 위에서 정상적인 조세수취를 하기 위해서는 흉년에 대비해 평상시 곡물을 비축해두어야 했다. 또한 전쟁 등의 비상사태에 대비하기 위해서도 일정량의 곡물을 군량(軍糧)으로 비축해두어야 했다. 이 제도는 삼국시대부터 실시되었던 것으로, 고구려에서는 194년(고국천왕 16) 을파소를 시켜 진대법(賑貸法)을 시행했으며, 신라에서는 진휼의 목적을 위해 점찰보(占察寶)가 설치되었다. 고려에서는 태조 때 흑창(黑倉), 986년(성종 5) 의창(義倉), 993년에 상평창(常平倉) 등을 두어 진휼사업을 확장했으나, 이것들은 모두 당시의 상황에 따라 두었던 긴급조치였으며, 이것이 제도로서 확립된 것은 조선시대이다. 1392년(태조 1)에는 의창을 두어 연 1∼2할의 이식을 징수하였고, 1451년(문종 1)에는 의창의 보조기구로 각 촌락에 사창(社倉)을 두어 의창에서는 10말에 2되의 이식을, 사창에서는 15말에 3말의 이식을 각각 받았고, 1458년(세조 4)에는 흉년에 대비, 임시기구로 상평창을 두었고, 1626년(인조 4)에는 상평창을 진휼청(賑恤廳)에 통합, 평시에는 상평창으로 물가 조절을, 흉년에는 진휼청으로 곡식의 대여를 담당하였다. 이와 같이 진휼·군자확보를 목적으로 해서 운영되던 환곡은 조선 후기에 들어 변화되었다. 1554년(명종 9) 의창 원곡의 증가를 위해 환곡이자 중 10％를 회록하여 호조(戶曹)에 속하게 하는 일분모회록(一分耗會錄)을 실시함으로써 환곡은 국가재정의 일부가 되었다. 이어 임진왜란과 병자호란을 겪은 뒤인 1637년(인조 15)에는 환곡이자 중 30％를 회록하는 삼분모회록이 실시됨으로써 환곡은 진휼을 위한 대비라는 원래의 목적에서 벗어나 정부의 재정확보 수단으로 자리잡았다. 재정이 곤란한 중앙과 지방의 각 관청과 군문(軍門)에서는 원곡을 마련하여 지방 군현에 나누어주어 운영하게 함으로써 이자를 획득하는 길을 모색하게 되었다. 이에 따라 구휼목적이 아닌 이자 획득만을 목적으로 하는 환곡이 앞을 다투어 만들어졌고, 이자의 전부를 재정수입으로 처리하는 전분모회록이 늘어났다. 이후 환곡의 이자는 각 아문의 재정수입의 중요한 부분을 차지하게 되어 원래 목적과는 달리 부세의 기능을 하여 재정기구의 일환으로 운영되었다. 그리고 18세기 중엽 이후에는 국가재정 구조가 변함에 따라 환곡이 갖는 재정상의 위치가 더욱 커졌다. 1720년(숙종 46) 최대규모에 이르렀던 조세수취 면적이 그 이후 감소되자, 전세(田稅)와 대동세(大同稅) 수입이 줄어들었다. 결세(結稅) 수입은 감소했으나 정부의 지출은 오히려 증대하여 재정부족이 심화되었다. 또한 군역을 지는 농민들의 군포를 2필에서 1필로 줄여주는 균역법이 1750년(영조 26)에 실시되자 군포수입을 주 수입원으로 하던 군문은 큰 곤란에 부딪히게 되었다. 이에 그 보완책이 마련되기도 했지만 재정난을 극복하기에는 부족했다. 이런 과정에서 중앙관청은 지방관아에서 사용하던 세입의 일부를 끌어와서 재정의 부족분을 충당하는 일이 늘어났다. 이로 인해 더욱 재정곤란에 봉착한 지방의 각 관청·군문·군현은 환곡의 이자를 획득함으로써 재정난에서 벗어나려고 했다. 이에 따라 18세기 중엽 이후 환곡의 총액은 급격히 증가했고, 18세기 후반이 되면서 전국의 환곡의 총액이 1,000만 석에 이르렀다. 이와 같이 환곡이 이자 획득을 위해 운영되자 원래 환곡의 운영원칙이던 반분반류(半分半留)의 원칙, 즉 비상시를 대비해 절반은 창고에 남겨두고 절반만을 나누어주던 원칙이 지켜지지 않고, 더 많은 이자획득을 위해 전부 빌려주는 일이 많았다. 이에 풍년에도 무조건 농민들에게 분배하는 일이 일상화됨에 따라 농민은 필요도 없이 곡식을 받아두었다가 이자를 내야 했으며, 그 과정에서 드는 온갖 비용까지 부담해야 하는 이중고에 시달렸다. 게다가 환곡이 부세화되자 이자도 늘어났다. 원래 내던 이자인 10％가 재정수입으로 잡히게 됨에 따라 그외에 자연적인 감소보충과 운영상의 경비, 즉 입출고(入出庫)의 비용과 운영자인 향리의 생계보장비 등을 충당한다는 명목으로 이자가 20~30％로 늘어났다. 또한 운영상의 모순으로 인해 형편 없는 곡식을 분배받고는 갚을 때는 좋은 품질의 곡식으로 바쳐야 하는 등 실제 부담은 더욱 증가했다. 이러한 여러 모순들은 지역간의 편중과 더불어 더욱 심화되었다. 환곡은 원래 법에서 정한 조세가 아니므로 군현에 배당된 액수가 인구수나 토지에 비례하지 못했다. 임시방편으로 운영됨으로 해서 한 군현에는 흉년이 들어도 나누어줄 곡식이 없는데, 바로 이웃 군현에는 너무 많은 양이 분배되어 환곡 이자의 부담 때문에 농민이 도망하는 경우가 흔했다. 또한 운영방식도 변하여 원래 가호별(家戶別)로 희망하는 양을 분배하던 방식 대신 토지를 단위로 하거나 통(統)을 단위로 해서 강제로 배분했다. 심한 경우에는 원곡을 나누어주지도 않고 이자만을 계산해서 가을에 거두는 와환(臥還)까지 나타났다. 이에 따라 환곡은 농민들의 가장 큰 부담이 되었다. 이러한 상황에서 18세기말인 정조연간에 환곡제도를 고치기 위한 여러 방안을 강구했으나 시행하지 못했다. 19세기에 들어서 세도정치가 나타난 뒤로 환곡은 정치상의 문란과 겹쳐져 더욱 큰 문제가 되었다. 상품화폐경제가 발달하는 데 따라 화폐에 대한 욕구가 더욱 커지고, 여기에 관리들의 부패가 겹쳐 환곡은 혼란스럽게 운영되었다. 서류상으로는 존재하나 실제는 관리들의 횡령으로 없어져버린 허류곡(虛留穀)이 증가해 와환이 농민의 뜻과 관계 없이 일반화되고, 때로 허류곡을 채워놓으라는 지시가 내려오면 이를 채우기 위해 도결(都結)이라 하여 농민들에게 세금을 강제징수했다. 이에 1862년(철종 13) 전국적으로 일어났던 임술농민항쟁에서는 환곡의 문제가 농민들의 요구조건 가운데 가장 큰 비중을 차지했고, 농민항쟁의 수습책으로서 환곡제의 개혁이 요청되었다. 이에 삼정이정청(三政釐整廳)에서 마련한 삼정이정책에서 파환귀결(罷還歸結)의 원칙이 채택되어 환곡을 폐지하기로 했다. 창고에 남아 있던 환곡은 진휼에만 쓰도록 하고, 환곡이 맡았던 조세기능은 토지 1결(結)당 결전(結錢) 2냥씩을 징수하도록 했다. 그러나 파환귀결은 바로 취소되어 실천되지 못했다. 고종대에 들어 흥선대원군에 의해 환곡의 일부를 별비곡(別備穀)이라 하여 면리 단위로 운영하는 사창제(社倉制)가 시행되었으나 고리대라는 원칙에는 별 변화가 없었다. 민씨정권하에서는 급격히 궁핍해진 재정 보완을 위해 환곡의 원곡을 돈으로 바꾸어 써버림으로써 환곡은 급격히 줄어들었다. 갑오개혁이 이루어지면서 1895년 사환조례(社還條例)가 발표되어 환곡의 부세적 기능을 제거해 결세 속에 포함시키고, 진휼기능은 사환미(社還米)의 형태로 남겨졌다. <두산대백과사전>참고 <브리태니커백과사전>참고 |